Lag & Avtal 2/2002

 

Recension av Mot en europeisk välfärdspolitik?

 

Nyttigt om EU:s välfärdspolitik

 

Den inre marknaden med de fyra friheterna, konvergenskraven, EMU och stabilitetspakten – allt detta skulle bädda för en mer vital och konkurrenskraftig kapitalism, påskynda strukturomvandlingen. Genast anmälde sig kravet på balanserande åtgärder, som skulle göra förändringarna mera socialt acceptabla. Unionen måste ta ansvar inte bara för ekonomisk stabilitet – låg inflation, statsfinanser i balans, rättvisa spelregler för företagen – utan också för sysselsättning och trygghet. I en vitbok 1993 lade Jacques Delors grunden för en europeisk sysselsättningsstrategi, som utvecklades vidare genom Amsterdamfördraget 1997 och dess uppföljning i den så kallade Luxemburgprocessen. Toppmötet i Nice 2000 antog ”den sociala agendan”. Projektet fick styrfart när 13 regeringar av 15 i EU leddes av socialdemokrater. Sverige drev på, med Allan Larsson som ordförande i en arbetsgrupp i Europeiska socialdemokratiska partiet (ESP) och senare som chef för direktoratet för arbetsmarknaden i Bryssel.  

    Kerstin Jacobsson, Karl Magnus Johansson och Magnus Ekengren analyserar förloppet i ”Mot en europeisk välfärdspolitik? Ny politik och nya samarbetsformer i EU.” (SNS Förlag).Tonvikten ligger på sysselsättningen, och huvudfrågan gäller EU-systemets förmåga att driva integrationen framåt med frivilliga medel. Sysselsättningen är enligt fördraget formellt en EU-fråga, men bestämmanderätten ligger i allt väsentligt kvar hos medlemsstaterna. Hur starkt genomslag får rekommendationer och riktlinjer som inte är tvingande (”soft law”), känner medlemsländerna ett verkligt behov av samordning, i vad mån växer det fram en gemensam insikt genom samråd och informationsutbyte? Göran Persson är en av den frivilliga samordningens entusiaster. Han är emot federalism, föredrar politiska processer framför juridiska. Lissabonmötet 2000 upphöjde frivilligheten till en mera generell arbetsmodell, ”en ny och öppen samordningsmetod”. Unionen och medlemsländerna ska i flera frågor ha delad kompetens, inte uppdelad (”shared, not divided”).

    I boken beskrivs olika mekanismer som kan hålla igång en frivillig process. EU-kommissionen och ministerrådet har en betydande makt över opinionen och den politiska agendan. När en fråga i den frivilliga processen har ett sakligt samband med frågor inom EU:s direktivmakt inträffar ”spillover”; integrationen sprider sig från det ena sakområdet till det andra. Ett exempel är den standardisering av arbetsmiljöregler som krävdes för att den inre marknaden skulle komma till stånd. Stegvis bygger man rutiner för samordning, vid en viss punkt inser man att gemensamma regler krävs.

    I Amsterdamfördraget sägs att Gemenskapen ska bidra till en hög sysselsättningsnivå genom att stödja, och om nödvändigt komplettera, samarbetet mellan medlemsstaterna, samtidigt som medlemsstaternas befogenheter respekteras. Denna till synes menlösa bestämmelse ger EU befogenhet att lägga sig i. Om ett land missköter sig får det återverkningar för andra, det är inte bara en nationell fråga. Frivilligheten är inte densamma som i traditionellt mellanstatligt samarbete. EU:s deltagande bygger enligt boken på ”noggranna styrnings- och övervakningssystem för den nationella politikens anpassning”, strikta tidtabeller, ”bench marking” och ”peer review”. De nationella tjänstemännen förmås att se sysselsättningsfrågorna med europeiska glasögon. Återkommande EU-möten, EU-deadlines och granskningstillfällen sägs få starka integrationseffekter. ”De nationella aktörerna dras med i unionens snabba beslutscykler.” Arbetsmarknadens parter medverkar nationellt och inom EU. 

    Vad kommer till sist ut av samordningen? I Sverige lägger regeringen varje år fram en nationell handlingsplan i form av en skrivelse till riksdagen, utifrån EU:s riktlinjer för sysselsättningen. Deltagare i processen tycker att det viktigaste är informationsutbytet. I sak har den svenska politiken knappast påverkats av riktlinjerna och handlingsplanerna.

    Intrycket av politisk-byråkratisk-facklig rundgång blir starkt. Hur mycket av hela denna process är kosmetik? Staterna vill föra sin social- och arbetsmarknadspolitik själva och samtidigt ge hemmapubliken en bild av EU som välfärdsunion snarare än som kapitalistisk högborg. Sociala kostnader bärs i huvudsak av varje stat för sig. Det hot mot den nationella välfärdspolitiken som i praktiken är det största, skattekonkurrensen, har EU hittills inte gjort mycket åt och kan inte undanröjas i den frivilliga processen. En av riktlinjerna för ökad sysselsättning är att skatten på arbete ska sänkas. Det är önskvärt i sig, men finansieringen kan bli ett välfärdsproblem. Viktiga skattebaser är långsiktigt i farozonen. Kommissionen har upprättat en förteckning över skattekonkurrens som bör förbjudas, och ett toppmöte har bestämt att alla medlemsländer från 2007 ska lämna uppgift om sparkapital till myndigheter i ägarens hemland. Vid sidan av sådant väger den frivilliga samordningen lätt. 

    Författarna ger en nyttig orientering i snårskogen av organ, program och beslutsprocesser och ger glimtar av forskningen om hur EU-systemet fungerar. De berör föga domstolens roll, eftersom EU-beslut i välfärdsfrågor inte är bindande. Men domstolen har i andra sammanhang klargjort att även ”soft law” har juridisk betydelse och kan användas som hjälpmedel vid tolkningen av bindande regler. Underskatta inte domarnas förmåga att skapa nya rättsregler!