Uppsats i Väl fungerande lönebildning, antologi utgiven av Medlingsinstitutet mars 2003

 

En baksätesförares betraktelser

De dystra erfarenheterna 1970-1995 påverkar dagens lönebildning direkt och indirekt. Parterna har tagit lärdom, och den ekonomiska miljön har förändrats genom institutionella reformer. Men det råder ingen enighet om varför lönekostnaderna under ett kvartssekel förlorade kontakten med ekonomiska realiteter och inte heller om slutsatserna för det långsiktiga agerandet.

   Ekonomer delar ibland in samhället i två stora sfärer, den politiska sektorn och marknaden, med var sitt särpräglade styrsystem. De kollektiva arbetsmarknadsrelationerna passar inte in i detta schema. Partsorganisationerna, förhandlingssystemet, stridsåtgärderna, kollektivavtalen utgör ett styrsystem som varken är politiskt eller marknadsekonomiskt. Arbetsmarknadsrelationer är en egen samhällssfär med särskilda traditioner, värderingar och etiska normer, en egen kultur  – en tredje sektor.  Hur staten och näringslivet förhåller sig till denna sektor påverkar snart sagt allt. Sverige var förr så gott som unikt genom att den tredje sektorn fick utvecklas i stor frihet, medan det normala i omvärlden var att staten och arbetsgivarna i näringslivet bildade en gemensam front mot fackföreningarna.

   Att inse arbetsmarknadsrelationernas särprägel är viktigt inte minst för forskning och kunskapsutveckling. Det är ett område för sig, som inte bör inordnas i vare sig statsvetenskapen, som undersöker politik, eller nationalekonomin, som undersöker marknader. En stor del av den mest relevanta forskningen är juridisk. Det finns skäl att efterlysa ett mångvetenskapligt arbetssätt, exempelvis studier där den ekonomiska och den juridiska sakkunskapen samverkar och befruktar varandra. 

   Varför fungerade lönebildningen så uselt under sjuttio- och åttiotalen? Om man schematiserar finns det två möjliga tolkningar, som båda är väl företrädda i diskussionen. Enligt den ena kom problemen i huvudsak inifrån den tredje sektorn. Kritiker brukar påtala en överdriven centralism i besluts- och förhandlingssystemet, en likriktande kollektivism, som antas ha sin historiska grund i det tidiga industrisamhällets produktionsformer. Organisationerna har visat sig oförmögna, hävdar man, att smidigt hantera mångfalden av särintressen på en alltmer differentierad arbetsmarknad. Den andra tolkningen förklarar problemen främst med ett ovist statligt agerande. Den ekonomiska politiken var svag och ställde partsorganisationerna i en omöjlig situation, samtidigt som statsmakterna under sjuttiotalet började bestämma i frågor som förut hade hanterats av kollektivavtalsparterna, vilket medförde en olycklig politisering på arbetsmarknaden. 

    Den som menar att problemen primärt härrörde från arbetsmarknadsrelationerna tenderar att se politikens snedvridning som en indirekt följd av dynamiken inom och mellan organisationerna. Fackföreningsrörelsen gjorde sig allt starkare gällande i politiken, det ”korporatistiska” samarbetsmönstret enligt Saltsjöbadstraditionen bidrog till både ekonomisk och politisk förstelning; i botten på problemen låg enligt detta synsätt att organisationerna hade fått alltför stor makt i Sverige. Om man hävdar den motsatta tolkningen, att problemen kom från den statliga sidan, förnekar man för den skull inte att förhandlingssystemet spårade ur under den stora oredans tid, men man tycker sig se att organisationerna i grund och botten var offer för en missriktad politik. De förhandlande parterna hade kunnat lösa sin uppgift långt bättre om staten hade gett dem rimliga förutsättningar. 

    Den första tolkningen möter man främst bland borgerliga debattörer, särskilt ekonomer. Mauricio Rojas är den som utvecklat resonemanget mest konsekvent. Den andra tolkningen har stöd hos förhandlingstraditionens företrädare i organisationerna, även om åsikterna bland dem går isär om de närmare orsakssammanhangen. Inom SAF/Svenskt Näringsliv råder sedan länge en ömtålig samexistens mellan de två synsätten. Även för fackföreningsrörelsen är frågan svårhanterlig. Många förtroendevalda inser att arbetsmarknadsfrågorna hanterades felaktigt på sjuttio- och åttiotalen, samtidigt som de betraktar rörelsen själv som i hög grad ansvarig. Drev man inte löneutjämningen mellan yrkes- och rutinarbetare för långt? Var det inte LO som pressade fram den nya arbetsrätten och löntagarnafonderna och därmed varaktigt förstörde en viktig förhandlings- och samarbetsrelation till SAF?

   I ”Makten över arbetsmarknaden. Ett perspektiv på Sveriges 1900-tal” (SNS Förlag) har jag undersökt bland annat samspelet mellan politiska och fackliga faktorer i lönebildningsprocessen från mitten av sextiotalet. Trots svårigheten att hitta en yttersta orsak drar jag slutsatsen att problemen huvudsakligen kom från den politiska sidan.  

   Den solidariska lönepolitiken var vägledande för fackföreningsrörelsen från LO-kongressen 1951. Paradoxalt nog upphörde ungefär då den löneutjämning som pågått under mellankrigstiden och under fyrtiotalet, både inom LO-kollektivet och mellan arbetare och tjänstemän. Löneutvecklingen blev starkt likformig, så gott som alla avtalsområden hade den genomsnittliga industriarbetarlönens utveckling som riktmärke. Vissa avvikelser fanns, främst genom stigande kvinnolöner, men det stora mönstret var att den avsedda löneutjämningen uteblev. Enligt en SACO-rapport var den genomsnittliga årslönen 1969 för en statsanställd akademiker 49 700 kr, för en industriarbetare 22 800 kr. Privatanställda arbetare hade då fortfarande längre arbetstider, sämre pensioner och sjukförmåner och sämre arbetsmiljö än tjänstemän. Stämningen inom LO var upprörd, det var inte förvånande att Arne Geijer och andra började tappa tron på en enbart frivillig samordning av lönerörelserna och efterlysa statlig styrning.

    Fackliga utjämningskrav var alltså en av utgångspunkterna för lönefrågornas politisering på sjuttiotalet. Men situationen hade kunnat hanteras inom förhandlingssystemet på traditionellt sätt, om inte staten i sin roll som dominerande arbetsgivare på den offentliga sektorn hade bjudit över LO i fråga om utjämningsambitioner och därtill försökt styra avtalsrörelserna genom inkomstpolitik, med början i Hagauppgörelserna. De offentliganställdas förhandlingsrätt genomfördes på ett ogenomtänkt sätt. Man döpte om Statens allmänna avlöningsreglemente, ett monster av centralistisk detaljreglering, till kollektivavtal och införde ett dubbelkommando från regeringen och Avtalsverket i statens löneförhandlingar. Med den modellen gick det inte att skapa en förhandlingskultur liknande den privata arbetsmarknadens. Efter 1965 har huvuddelen av alla avtalsenliga arbetskonflikter utspelats på den offentliga sektorn.

   Kostnadsexplosionen i mitten sjuttiotalet var främst statsmakternas verk. Lotteririksdagen 1973-76 var oförmögen att samla sig till en effektiv inflationsbekämpning. Arbetsgivaravgifterna höjdes med i genomsnitt 3,7 procent om året fyra år i följd. Finansminister Gunnar Sträng genomdrev i avtalsrörelsen 1975 att avtalen skulle vara tvååriga och gjorde staten löneledande genom ett tidigt avtal med statstjänstemännen, grundat på ett felaktigt antagande om en bestående hög internationell inflation under andra avtalsåret.

   Den offensiva devalveringen 1982 lade huvudansvaret för penningvärdet på organisationerna. Men som Gösta Rehn och Rudolf Meidner hade visat långt tidigare försätts fackföreningsrörelsen i en omöjlig situation, om statsmakten förlitar sig på att kampen mot inflationen ska föras främst med lönestopp eller låga avtal. Under resten av åttiotalet försökte regeringen köpa lönepolitisk återhållsamhet med skattelättnader och bidrag till låg- och medelavlönade (avdragsrätt för fackföreningsavgift, hundra procents ersättning vid sjukfrånvaro, höjd delpension, höjd dagpenning för arbetslösa med mera), utan att nå annat  resultat än att statsfinanserna gröptes ur. Gång på gång försökte regeringen styra avtalsrörelserna i egenskap av arbetsgivare för offentliganställda, med lika nedslående effekt.

   Ingen från LO hade deltagit i de diskussioner som hade förts före valet 1982 om en stor devalvering som en del av strategin. Den fackliga världen var ovetande om vilken uppgift den tilldelats i ”den tredje vägens” ekonomiska politik. Nils Elvander i ”Den svenska modellen” och Kjell-Olof Feldt i ”Alla dessa dagar…” har övertygande visat hur politiken misslyckades just i fråga om lönebildningen.

   SAF och LO med respektive förbund dominerade avtalsrörelserna under lång tid. När tjänstemännen blev fler och de offentliganställda fick förhandlingsrätt blev det svårare att hålla ihop lönerna. I litteraturen är detta den vanligaste förklaringen till att lönepolitiken blev så problematisk från senare delen av sextiotalet.

   Om teorin stämmer borde situationen stadigt förvärras i takt med att arbetsmarknaden blir alltmer differentierad. Men framväxten av nya starka aktörer utanför SAF-LO-området har knappast i sig varit något avgörande problem. SAF hade ganska länge förhandlat med industritjänstemän och arbetsledare utan att det blev några svåra kollisioner med LO. Tjänstemännens företrädare insåg i slutet av sextiotalet att en utjämning av löner och andra anställningsvillkor var oundviklig, motsättningen gällde i vilken takt och i vilka former det skulle ske. Ett vida större problem erbjöd den offentliga sektorn, där parterna inte var beredda att följa avtalsrörelsernas normala spelregler. Statsmakterna såg den offentliga sektorns löner som en politisk fråga, där det gällde att leva upp till paroller om rättvisa och utjämning. När arbetsgivarintresset inte företräddes professionellt och konsekvent på omkring en tredjedel av arbetsmarknaden råkade hela förhandlingssystemet i olag.

    Saltsjöbadstraditionen innebar att parterna skulle svara självständigt för alla frågor inom ramen för huvudavtalet  och efterföljande övergripande avtal. LO:s linje i ett uttalande 1937 var att ”statens medverkan till lösande av intressemotsättningarna på arbetsmarknaden bör begränsas till det frivilliga medlingsförfarandet”. Regeringen hade hållits utanför Saltsjöbadsförhandlingarna, till Gustav Möllers stora besvikelse, och statens viktigaste bidrag var att respektera parternas självständighet.

   Den nya arbetsrätten åren 1971-76 innebar slutet på Saltsjöbadsepoken. Det område som parterna hade mutat in invaderades av lagstiftning, som hade som uttalat syfte att förskjuta makten från arbetsgivare till fackföreningar. Också detta var en belastning för partsrelationerna, ett bidrag till den allmänna förbistringen i avtalsrörelserna.

Politisering av arbetsmarknadsfrågorna skadade förhandlingsmiljön och lönebildningen. Tvärtemot vad många forskare påstått var det emellertid inte de fackliga organisationerna som initierade sjuttiotalets nya arbetsrätt. Omsvängningen 1969-71 drevs fram av politiker, både socialdemokrater och borgerliga.

    Det var alltså främst politiska beslut som underminerade lönebildningen under sjuttio- och åttiotalen. Löntagarorganisationerna bar mindre skuld än vad till och med deras egna företrädare länge har trott.

 

   Tolkningen av det förflutna måste styra perspektivet framåt. Den modell för arbetsmarknadsrelationer som förr väckte beundran ute i världen borde kunna restaureras, eftersom funktionsfelen under det galna kvartsseklet kom ”utifrån”, från den politiska sfären, och inte var ett resultat av några fundamentala svagheter i det mönster som hade vuxit fram inom ramen för Saltsjöbadstraditionen. Ett stort problem i dag är att starka krafter i näringslivet inte önskar restaurera samarbetsmodellen, eftersom man principiellt är emot den korporativism och centralism som man anser ha kännetecknat nästan hela efterkrigstiden. I arbetsrättsliga debattskrifter 1999 ifrågasatte SAF kollektivavtalsregleringen. Utgångspunkten ska vara ”individens rättigheter i stället för kollektivets”, vilket visar sig i praktiken innebära inskränkningar i sådana fackliga fri- och rättigheter som arbetsgivarna själva en gång genomdrivit, till exempel rätten till sympatiåtgärder. Namnbytet till Svenskt Näringsliv markerar distans till den strategi som arbetsgivarna följde under nästan hela 1900-talet.

   Mot detta står samförståndsbygget kring Industriavtalet och försöken att skapa liknande relationer inom andra sektorer.

    Staten är alltjämt ett hot mot en balanserad lönebildning. Den senaste skärpningen av jämställdhetslagen vittnar om bristande respekt för avtalsparternas självständighet. Vi har i dag två skilda system, ett hanterat av parterna och ett annat av JämO och Arbetsdomstolen, för att för att fullgöra en och samma uppgift, att sätta rättvisa löner. Kollisioner är oundvikliga, när arbetsgivarna åläggs att förändra interna lönerelationer oberoende av avtalsgränser och partsrelationer. Politikerna har installerat en inflationsmotor i lönesystemet. Lika illa är det när partierna i en valrörelse propagerar för löneökningar till vissa grupper, vänsterpartiet och socialdemokraterna till lågavlönade kvinnor i kommuner och landsting, folkpartiet till lärarna.

    Både LO, TCO och Saco tillstyrkte förändringarna i jämställdhetslagen, och de protesterade inte mot politikernas popularitetsjakt med lönelöften. Gränsen mellan statens och organisationernas ansvar anses inte längre viktig, varje uppkommande problem på arbetsmarknaden utlöser en diskussion om politiska åtgärder. Detta är ett mönster som måste brytas, partsorganisationerna bör inte ta sin självständighet för given utan i stället tydligt markera var gränsen bör gå för statens inblandning. Ingenting gott följer av att lönerna blir ett slagträ mellan partierna.

    En av de viktiga strukturreformerna på nittiotalet var att Arbetsgivarverket 1994 fick en helt självständig ställning. Det innebar bland annat att verket organiserades som en myndigheternas arbetsgivarförening. Dess styrelse valdes av ett kollegium representerande olika delar av statsförvaltningen, och styrelsen utsåg generaldirektör. Regeringen skildes både formellt och reellt från allt ansvar för löneförhandlingarna. Systemet har fungerat väl, men nu finns ett förslag från Arbetsgivarpolitiska utredningen (SOU 2002:32), som går ut på att regeringen ska utse styrelsen för Arbetsgivarverket. Det öppnar dörren för politisk inblandning och dubbelkommando i löneförhandlingarna, trots de negativa erfarenheterna från tiden före 1994. Det finns även andra oroande tecken på att regeringen vill öka sitt inflytande på lönebildningen.

    Något som gick förlorat tillsammans med Saltsjöbadstraditionen var en löpande, tidvis intensiv, intellektuell kommunikation mellan parterna på alla nivåer. De regelbundna kontakterna mellan SAF- och LO-topparna liksom de många arbetsgrupperna, där experter möttes utan bundna mandat för att söka lösningar på partsgemensamma problem (som EFO-gruppen på sextiotalet) var i sig fredsskapande, kanske mer än den formella samordningen, och gjorde det lättare att hantera sådant som kunde bli problem i kommande förhandlingar. Det samförstånd som i allmänhet råder i företagen bygger bland annat på att organisationerna centralt bearbetar och löser de mest laddade problemen, vilket betyder att decentralisering inte  utan vidare gör det lättare att lösa tvister. Alla nivåer i systemet måste engageras i kontakter med sikte på en rationell hantering av intressemotsättningar. Valet av förhandlingsnivå bör inte ses ideologiskt utan pragmatiskt: man löser problemen där det är lättast att komma överens.

    Är atmosfären mellan parterna dålig, spelar det liten roll om organisationerna bekänner sig till goda principer för hur löneutrymmet ska beräknas, vilka som ska vara löneledande eller hur man ska korrigera uppkomna orättvisor. Den i sig rationella EFO-modellen blev ett bidrag till löneinflationen, när den tillämpades i ett skede av allmän förbistring. Svepande resonemang om sådant som rimligen bör bedömas på varierande sätt i olika företag och verksamheter, till exempel om att löneskillnaderna bör öka eller minska, att lönerna bör vara individuella, att kvinnolönerna måste höjas eller att en viss sektor måste ha företräde till löneutrymmet, utlöser ideologiska skenfäktningar som gör det svårare att förhandla, eftersom problemen i praktiken inte kan lösas enligt schabloner.

    Löneavtalen ser annorlunda ut i dag än för tio femton år sedan. Många är sifferlösa, makten över utgående löner har decentraliserats, individuella löner är tidens lösen över stora delar av arbetsmarknaden. Det samhällsekonomiska utrymmet för kostnadshöjningar bestäms av inflationsnormen och av nödvändigheten att inte överskrida EMU-ländernas löneökningstakt. Konjunkturinstitutet har beräknat att detta utrymme, vid två procents årlig inflation, långsiktigt ligger i intervallet 3,6 – 4,3 procent om året, kortsiktigt något lägre. Beräkningen avser timlönekostnaden inklusive effekten av exempelvis ökad betald sjukfrånvaro.  

    På vilket sätt kan en sådan bedömning bli normerande för den faktiska löneutvecklingen?

Om lönebildningen i huvudsak skulle ske i en decentraliserad process, kan ingen hållas ansvarig för dess effekter på samhällsekonomin. Hänsyn till konkurrenskraften i ekonomin som helhet och därmed till sysselsättningen kommer då inte att vägas in i lönebildningen. Det vore en ny situation, som organisationernas erfarenheter inte ger mycket vägledning för.   

    Förr ansågs all löneutveckling bestå av dels avtalsenliga tillägg och dels löneglidning. Med dagens avtalskonstruktioner är löneglidning knappast ett relevant begrepp, i stället används uttrycket ”restpost”, som till stor del betingas av strukturförändringar, till exempel höjd utbildningsnivå. Enligt en beräkning av Eva Uddén Sonnergård svarar restposten för omkring två procentenheter av tjänstemännens årliga löneutveckling, för arbetarna mindre.

   

    Lönebildning är aldrig helt marknadsmässig. Även utan kollektiv reglering är löner trögrörliga neråt. Lönesättningen är en del av företagets eller myndighetens interna styrsystem, som till sin karaktär är administrativt och hierarkiskt. Företag på samma ort eller i samma bransch bevakar sina relativa lönelägen, eftersom ett litet övertag i löneläge kan ge en stor fördel när det gäller att behålla och rekrytera personal. Löneökningar i ett företag kan därför snabbt få spridningseffekter. Trögheter och flaskhalsar finns alltid. Att lönebildningen sker lokalt är därför ingen garanti för att den är gynnsam för samhällsekonomin och sysselsättningen.

   Den fara som avtecknar sig, med alltmer lokal lönebildning, är att alltför litet realt löneutrymme till sist blir kvar att fördela bland de grupper som på grund av efterfrågeläget eller fasta lönesystem är beroende av traditionella centrala avtal för att kunna behålla eller öka sina reallöner. Hur hanterar man sådana situationer? Eftersom det är arbetsgivarna som driver på decentraliseringen, måste frågan riktas till dem i första hand. Kan man undvara en lönenormering utifrån övergripande aspekter på allt större områden av arbetsmarknaden?

    Det ökade forskarintresset för lönebildningens mikromekanismer kan ge ökade insikter om samband mellan löner och produktivitet och om eventuellt snedvridande effekter av en central lönereglering. Men makroperspektivet har för den skull inte blivit mindre relevant, eftersom löneutvecklingen i stort påverkar sysselsättningen och därmed den samlade produktionen.     

    Även om antalet stridsåtgärder, både tillåtna och otillåtna, varit extremet få efter 1995 kan man inte tänka bort konfliktvapnen ur lönebildningsprocessen. Missnöjesopinioner kan växa fram snabbt och överraska även fackföreningarna. Decentraliseringsideologin bygger på att kontrollen över stridsåtgärderna ligger kvar på förbundsnivån, men i det långa loppet måste ändå bestämmanderätten över avtalens innehåll och ansvaret för arbetsfreden förenas.

    Att föra avtalsrörelser till ett lyckligt slut är komplicerat, alla vi baksätesförare kan göra ganska litet för att säkra framfarten. Det lugn som råder på arbetsmarknaden sedan några år bör organisationerna, med tanke på kriser som kan komma i framtiden, använda för bygga upp förtroendefulla relationer, till medlemmar, motparter och medparter. Och LO-maximen 1937 håller än: statens medverkan bör begränsas till frivillig medling.

Svante Nycander