I ”Människan i historien och samtiden”. Festskrift för Alf W. Johansson 2000.

 

Statens neutralitet på arbetsmarknaden

 

När öppna konflikter på arbetsmarknaden var vanligare än i dag blev det ofta diskussion om statens neutralitet. Tolkningarna gick isär, men neutraliteten brukade uppfattas som en självklar norm. Statens intresse gällde arbetsfreden, och den kollektiva arbetsrätten hade fram till sjuttiotalet främst karaktär av fredslagstiftning. Staten svarade för medling i arbetstvister och skiljeförfarande genom arbetsdomstolen.

     I propositionen Lönebildning för full sysselsättning (1999/2000:32) föreslog regeringen, med Mona Sahlin som ansvarigt statsråd, att ett nytt medlingsinstitut skulle inrättas. Huvudsyftet var inte att stärka arbetsfreden utan att främja en bättre fungerande lönebildning. ”Staten skall vara neutral mellan parterna”, heter det. Vad innebär det, när staten ska försöka påverka lönebildningen? I efterföljande meningar sägs:  ”Löneökningarnas storlek och fördelningen mellan olika löntagargrupper skall avgöras i förhandlingarna. Men även samhällsintresset måste tillgodoses i lönebildningen. Löntagarna skall ha rätt till kamp för sina relativa lönepositioner och arbetsgivarna skall ha rätt att driva sin uppfattning om hur lönesättningen bör ske – men summan får inte bli löneinflation och färre jobb.”

     Staten ska aktivt, främst genom det nya institutet, verka för de samhällsekonomiska intressena i lönebildningen och samtidigt vara neutral mellan parterna. Kravet på neutralitet gäller med andra ord inte bara situationer där en arbetskonflikt brutit ut eller är nära. Den är en norm för hur staten bör förhålla sig till de motstående intressena i förhandlingsfrågor mera allmänt. Detta har också historiskt varit den vanliga uppfattningen. Parterna förfogar över stridsvapen med stor destruktiv potential, och det är naturligt att staten inte tar parti mellan två kamporganisationer.

    Det allmänna kan naturligtvis inte avstå från åtgärder som i sig är önskvärda, därför att de påverkar parternas relativa styrka i förhandlingar; nästan all ekonomisk politik kan ju få sådana effekter. Och det allmänna måste kunna stödja löntagarna som individer genom lagstiftning om arbetarskydd, arbetstider och annat. Neutralitetsnormen är inte alldeles enkel att formulera, men den måste åtminstone innebära att staten avstår från att i förväg ta parti i intressekonflikter på arbetsmarknaden. Motivet för statsmaktens agerande bör inte – om neutralitet ska ha någon mening – vara en önskan att gynna det ena organiserade intresset framför den andra.

    En statlig utredning med ledamöter från parterna på arbetsmarknaden har sagt följande: ”Alla torde vara överens om att det inte är förenligt med neutraliteten att samhället lämnar bidrag till en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation som kan begagnas till att allmänt stärka organisationens ekonomi. Tillflöde av penningmedel till en organisation är uppenbarligen ägnat att stärka dess utsikter att gå segrande ur en konflikt.” (SOU 1968:37.)   

    Neutralitet tenderar att utesluta statlig inblandning. Att påverka löneavtalens summa men inte de enskilda avtalen, som medlingsinstitutet förväntas göra, är en närmast olöslig uppgift. I praktiken har neutraliteten i de flesta situationer inneburit att staten överlåtit åt parterna att lösa sina intressemotsättningar.  

 

Neutralitet genom icke-inblandning

Idén om statens neutralitet mellan parterna på arbetsmarknaden erkändes tidigt på 1900-talet. I flertalet andra länder tvingades fackföreningarna kämpa för att bli legelt tillåtna, men situationen var annorlunda här, eftersom den svenska fackföreningsrörelsen ”verkade inom ett område, som gällande lagar lämnade nästan helt utan reglering”, enligt Jörgen Westerståhl. Det enda egentliga undantaget var den så kallade Åkarpslagen av 1898, som riktade sig mot tvång och hot mot arbetsvilliga i samband med arbetskonflikter. Ett förbud fanns redan förut, men Åkarpslagen innebar att även försök att utöva tvång var straffbart och att misstänkta kunde häktas. Hela vänstern och även enstaka högermän ansåg att Åkarpslagen var en klasslag, Det fanns i övrigt inga lagregler om stridsåtgärder, fackföreningar, kollektivavtal eller föreningsrätt. Neutraliteten tog sig uttryck i att staten i stort sett lämnade parterna i fred. På förslag av Karl Staaffs regering antog riksdagen 1906 en lag om medling i arbetstvister. Medling var ett erbjudande, inte ett tvång.

     Sverige industrialiserades snabbt, på de arbetande ställdes hårda krav på omställning och anpassning, och i början av seklet utbröt en mängd strejker, som arbetsgivarna ofta  besvarade med lockouter. I riksdagen höjdes rop på lagstiftning. En proposition 1905 gick ut på att arbetare som avtalsstridigt övergav sitt arbete så att fara för människors liv eller grov egendomsskada uppstod skulle dömas till fängelse, och detsamma skulle gälla dem som olovligan uteblev från arbetet vid gas-, el- och vattenverk. Förslaget föll, det fattades två röster i andra kammaren. Högerregeringen under Arvid Lindman lade fram omfattande propositioner 1910 och 1911 om arbetsdomstol, kollektivavtal, arbetsavtal, straff för samhällsfarliga konflikter, positiv och negativ föreningsrätt med mera. På nytt intog de två kamrarna motsatta ståndpunkter. Staten förblev passiv och därmed neutral.

 

Både föreningsband och tvisteämne

Hjalmar Branting valdes in i riksdagen på en liberal valsedel i Stockholm 1896. Ända fram till den regerande vänsterkoalitionens avgång 1920 höll liberaler och socialdemokrater ihop. Allmän och lika rösträtt var deras gemensamma mål, och ett nästan lika starkt föreningsband var att båda partierna tog ställning för de fackliga fri- och rättigheterna. Karl Staaff tog parti för arbetarna i den stora föreningsrättsstriden i sågverksindustrin 1899. Den första riksdagsmotionen om föreningsrätt väcktes av liberalen David Bergström med instämmande av S.A. Hedin 1902. 

    Vänsteralliansen i fråga om arbetsrätten hade samband med att liberalerna ansåg att riksdagen borde vara återhållsam med lagstiftning om fackföreningar, så länge arbetarna saknade full rösträtt. Det hindrade inte att liberalerna kunde vara starkt kritiska mot hur fackföreningarna agerade. Storstrejken orsakade den svåraste konflikten mellan de två vänsterpartierna. I november 1909 höll Karl Staaff ett tal i Eskilstuna, där han påtalade självsvåld och tendenser till anarki under strejken, särskilt tystandet av det fria ordet. ”Det stred icke mot någon princip i den socialdemokratiska läran att undertrycka pressens frihet. För liberal uppfattning är detta hårresande.” Staaff upprördes av att den socialdemokratiska ledningen hyllat och hedrat arbetare som gjort sig skyldiga till avtalsbrott ”såsom föregångsmän i en ny rättsåskådning: klassolidaritetens”. Han menade att alliansen mellan fackföreningarna och socialdemokratin gjort arbetarrörelsen till en stat i staten, avskild från det övriga samhället moraliskt och politiskt. I ett brev skrev han att det var en samvetssak att säga ifrån mot den socialdemokratiska ledningen. Han hade  ”i många år sett dess ihåliga sidor, dess dubbelhet och oärlighet att på en gång vilja framställa sig såsom ‘parlamentarisk’ men dock stödja allt anarkiserande.”(S.U. Palme.)

     Reglerna för intressekampen på arbetsmarknaden fick alltså tidigt central betydelse för relationerna mellan liberaler och socialdemokrater – enande i huvudsak men potentiellt splittrande.

     När den allmänna rösträtten införts och socialdemokratin 1920 antagit ett socialistiskt partiprogram fanns det inte längre någon grund för en fast vänstersamverkan. Men det som skapade verklig ovänskap mellan dem som regerat tillsammans 1917-1920 var frågor som rörde fackföreningarna. Vänstern är sprängd, skrev socialdemokraterna i sitt valmanifest 1928. Huvudorsaken var ”strejkbrytardirektiven 1926 och lagen om kollektivavtal 1928”. Arbetsmarknadens regelverk var splittrande på ett mer elakartat sätt än ideologierna och partiprogrammen.

    Kollektivavtalslagen var dock till sitt faktiska innehåll föga kontroversiell mellan socialdemokratin och de borgerliga. Lagen var neutral mellan parterna. Att kollektivavtal var juridiskt bindande hade högsta domstolen slagit fast 1915, och både arbetsgivarna och fackföreningsrörelsen ansåg att stridsåtgärder inte borde få användas i rättstvister (tvister om hur kollektivavtal ska tolkas). Omstridda frågor om till exempel samhällsfarliga konflikter, positiv och negativ föreningsrätt och utomståendes rätt till neutralitet i konflikter berördes inte. Sedan kollektivavtalslagen väl antagits blev den allmänt accepterad, eftersom den speglade båda parters rättsuppfattning.

    Att det var strid om kollektivavtalslagen berodde på att denna i arbetaropinionen kopplades samman med reglerna om statlig hjälp åt arbetslösa under arbetskonflikter, den största stridsfrågan under tjugotalet. Det var konfliktdirektiven som sprängde vänstern. Efter två regeringskriser på grund av dem, 1923 och 1926, var motsättningen ohjälplig. Vad  skulle statens neutralitet mellan parterna, den princip alla bekände sig till, innebära i tillämpningen?      

          

”En labyrint av regler”

Arbetslösheten ansågs före första världskriget vara en fråga för den kommunala fattigvården. Vid krigsutbrottet inrättades Arbetslöshetskommissionen (AK), som gav hjälp åt arbetslösa, kontant eller i form av nödhjälpsarbete. Några enhetliga regler om betalningen till de arbetslösa fanns inte under de första åren. Kommissionen mötte till en början stor uppskattning inom fackföreningsrörelsen.

    Problemen uppstod när arbetslösheten steg i början av tjugotalet. Regeringen och riksdagen anslöt sig till AK:s uppfattning att nödhjälpslönen skulle understiga lönerna på den öppna arbetsmarknaden. När lönenivån sjönk på grund av depressionen, vakade AK över att nödhjälpslönerna följde med. Kontanthjälpen till arbetslösa skulle vara något lägre än nödhjälpslönen.

    Kommissionen ansåg att arbetare i strejk eller lockout inte borde få arbetslöshetshjälp; det allmänna skulle inte betala fackliga konfliktkostnader. Vid en allmän konflikt, som omfattade alla eller flertalet arbetsgivare och arbetare i en viss bransch i landet som helhet eller på en viss ort, skulle hjälp inte ges heller åt andra arbetare som genom intressegemenskap kunde anses solidariska med dem som deltog i konflikten. Arbetslösa metallarbetare skulle inte få stöd under en allmän verkstadskonflikt. Den socialdemokratiska regeringen avslog 1922 besvär över beslut som fattats enligt denna princip.

   I början av 1923 utbröt stora konflikter vid järnbruk, sågverk och pappersmassefabriker, och AK avstängde alla arbetslösa inom berörda fack från understöd och nödhjälpsarbete. Arbetarnas företrädare i kommissionen hävdade att förhållandena vid denna tid var ”så pass onormala, att många av dem, som på grund av detta beslut komma att avstängas, varit arbetslösa ända sedan hösten 1920”, vilket de ansåg orimligt och inhumant. Regeringen föreslog då i en proposition att de som varit arbetslösa i minst sex månader när en konflikt bröt ut inte skulle avstängas från hjälp. Statsutskottet inhämtade ett yttrande från AK, som ansåg att förslaget stred mot neutraliteten. Det menade också riksdagsmajoriteten, som beslöt att avstängning skulle prövas individuellt. Om en långvarigt arbetslös fortfarande kunde anses tillhöra sitt tidigare yrke och därmed som en intressent i konflikten skulle han avstängas. Däremot skulle han som ”f. d. verkstadsarbetare” kunna få arbetslöshetshjälp även under en allmän metallstrejk. Riksdagens beslut ledde till att den socialdemokratiska regeringen avgick.

    Striden 1926 gällde huruvida AK skulle kunna hänvisa arbetslösa till ledigt arbete vid arbetsplatser i blockad. Den som vägrade ta en sådan anställning blev avstängd från arbetslöshetshjälp. Mot detta reagerade arbetaropinionen häftigt. Skulle en arbetare straffas med indraget stöd för att han vägrade bli strejkbrytare?

    Sådan arbetshänvisning var inte aktuell vid allmänna konflikter, eftersom de arbetare som kunnat hänvisas då redan blivit avstängda såsom tillhörande ena parten. Att hänvisa arbetare till en blockerad arbetsplats var alltså i princip inte den strängaste åtgärden; generell avstängning utan prövning av arbetsvillighet var ett hårdare slag mot arbetarhushållen. Men så såg inte arbetarna på saken, eftersom individuell hänvisning till en strejkdrabbad arbetsplats kolliderade med solidariteten. I riksdagsdebatten 1926 sade statsministern Rickard Sandler att ”den arbetslöse trots hårdheten föredrar den allmänna avstängningen framför hänvisningen till blockerat arbete”. Han upprördes av att den borgerliga majoriteten i utskottet beskrivit individuell avstängning efter arbetshänvisning som ”en mindre sträng och för ortens arbetslösa mera förmånlig tillämpning av direktiven” än generell avstängning. De motstridiga värderingarna på den punkten förklarar mycket av oklarheten i diskussionen om konfliktdirektiven, skriver Sven-Ola Lindeberg i sin avhandling ”Nödhjälp och samhällsneutralitet”.

    Vid riksdagen 1922 hade partierna (utom kommunisterna) gjort upp om vilka regler som skulle gälla, men uppgörelsen var inte tydlig nog. Det fanns  ”en synnerligen brokig och ingenstädes kodifierad samling spridda direktiv”, hävdade senare Eliel Löfgren, advokat och ledare för det lilla liberala partiet. Ernst Wigforss skriver i memoarerna om ”en labyrint av regler”. En märklig, belysande detalj i kompromissen 1922 var att avstängningsregeln för allmän konflikt gavs en vidgad tillämpning genom att även partiella konflikter förklarades i många fall ha allmän karaktär! Ur borgerlig synvinkel var detta en skärpning, eftersom det medförde generell avstängning. Ur socialdemokratisk synvinkel var det en mildring, eftersom arbetslösa inte skulle hänvisas till arbetsplatser i blockad.

     Konfliktens kärna är svårgripbar. Även socialdemokraterna ansåg nämligen att det ibland var berättigat att hänvisa arbetslösa till arbetsplatser i blockad. Socialministern Herman Lindqvist, som varit ordförande i LO i tjugo år, hade 1922 i statsrådsprotokellet uttalat sig om huruvida blockerat arbete kunde anses lämpligt för arbetslösa. Han hade sagt ”att sådana fall förvisso kunna förekomma, då samhällsintresset kräver, att hänsyn icke tages till en arbetargrupps blockadpåbud”. Statsministern Richard Sandler redogjorde för ett sådant fall i riksdagsdebatten 1926. Det gällde en konflikt, som orsakades av att arbetarna vid ett kabelbygge i Västerås 1922 krävde att få bestämma vilka som skulle anställas. AK hade enhälligt funnit att blockaden var oskälig och hänvisat 1 400 arbetslösa till arbetsplatsen. Den socialdemokratiska regeringen hade inte haft något att invända.

 

Striden om Stripadirektivet

Vid en gruva i Stripa ledde syndikalister 1925-26 en långvarig strejk. AK bedömde konflikten som partiell. När arbetsgivaren efter en tids konflikt förklarat sig beredd att betala lön enligt riksavtalet för gruvarbetare, ansåg AK:s majoritet att kravet på skälig lön var uppfyllt och att arbetslösa kunde anvisas arbete vid gruvan;. Efter överklagande av Sveriges kommunistiska parti och Sveriges arbetares centralorganisation upphävde regeringen beslutet, med motiveringen att AK misstolkat direktiven. De borgerliga i statsutskottet fann att AK hade bedömt saken rätt, men de tillade att konflikten med tiden hade ändrat karaktär. Den hade blivit ett led i en mera allmän lönekamp, varför fler arbetare borde ha avstängts från hjälp. Om en ändring i AK:s beslut varit påkallad, ”borde den skäligen gått därpå ut, att yrkets alla arbetare på orten avstängts från understöd.”

    Majoriteten försvarade alltså både hänvinsing till arbetsplatser i blockad vid partiella konflikter och generell avstängning i andra fall. Både de borgerliga och socialdemokraterna ansåg sig följa överenskommelsen 1922.

    Rickard Sandler hävdade i riksdagsdebatten att det i Stripa rörde sig om en normal arbetskonflikt, inte om ett ”okynnestilltag” eller ett orimligt ”blockadpåhitt”, som kunnat motivera en hänvisning av arbetslösa. ”Syndikalisterna äro svenska medborgare likaväl som andra.” Borgerliga talare hävdade att AK måste få göra en skälighetsprövning. Detta uteslöt inte att man tog hänsyn till ”arbetarnas naturliga intressegemenskap vid en lojalt förd lönerörelse”, sade Eliel Löfgren. Att principiellt utesluta hänvisning till blockerad arbetsplats skulle främja gerillastrider på arbetsmarknaden, vilket inte skulle gagna den fackföreningsrörelse som var organiserad i större förbund och på en grund av fasta kollektivavtal.

    Den frisinnade ledaren Carl Gustaf Ekman var såsom ordförande i statsutskottets tredje avdelning majoritetens främste talesman. Han lade fram starka bevis för att direktiven 1922 innebar att hänvisning till blockerat arbete måste kunna ske vid partiella konflikter.  Han ansåg att fackföreningarna ”på allt sätt taga arbetslöshetsverksamheten i sin tjänst och göra den till ett hjälpmedel i sin kamp”.  

     Hur skulle man avgöra om en strejk var ett tilltag av ”okynne”, ett ”påhitt”? Vad Herman Lindqvist sagt i statsrådsprotokollet 1922 om att vissa blockader inte behövde respekteras var uttryck för en djup kännedom om avarter i den fackliga verksamheten, men innebörden torde aldrig ha konkretiserats. Otto Järte, riksdagens främste expert på arbetslöshetspolitik, ansåg att uttalandet främst syftade på syndikalisterna och deras ”gerillakrig” på arbetsmarknaden.       

    Stripa var ett särfall, och den borgerliga majoritetens beslut att arbetslösa skulle kunna hänvisas vid partiella konflikter kom att tillämpas endast en gång (år 1932). Den politiska förbittringen kring Stripadirektivet dolde enigheten om huvudprincipen, att arbetare som kunde anses som intressenter i en konflikt skulle avstängas från arbetslöshetshjälp. Det som upprörde känslorna och ledde till regeringskris var hänvisning till en arbetsplats i blockad. I Stripa gällde det 15 arbetare.

 

Svårtolkad neutralitet

Statens neutralitet var ”själva kärnpunkten i striden om konfliktdirektiven”, betonar Sven-Ola Lindeberg. Neutraliteten var den gemensamma grunden, fast man aldrig definierade den.

    Man vände och vred på begreppet. Ernst Wigforss prövade en sofism. I artikeln ”Kan samhället vara neutralt?” i samband med regeringskrisen 1923 skrev han: ”Vill man kalla understöd vid konflikt för neutralitetsbrott, så låt gå. Men då är varje understöd åt arbetslösa ett neutralitetsbrott, varje stöd åt deltagarna i den ekonomiska striden likaså, själva lagens skydd åt egendomen bryter neutraliteten. Hela vår rätts- och samhällsordning är ingenting annat än ett enda fortgående neutralitetsbrott.”

    Per Albin Hansson sade i riksdagen samma år: ”Jag tror, att neutralitet är bra i allmänhet, men neutralitet kan också bli till likgiltighet inför dem, som verkligen behöva samhällets stöd.”

    Tage Erlander skrev i sina memoarer att striden om Stripadirektivet enligt hans dåvarande uppfattning gällde en stor principfråga. ”Skulle staten vara neutral vid en arbetskonflikt eller skulle statens arbetslöshetsorgan uppträda som arbetsgivarens ombud?”

    Neutralitet var den givna normen. I så fall kunde staten lika litet göra sig till de strejkandes ombud genom att försörja dem för vilka striden fördes. Under tjugotalet inträffade varje år i medeltal över 500 arbetsnedläggelser. Det genomsnittliga antalet förlorade arbetsdagar per år var tre miljoner. Massarbetslösheten var en ny, skrämmande företeelse, och arbetskonflikterna var ett hinder för ekonomisk återhämtning och ökad sysselsättning. Statlig arbetslöshetshjälp var ett nytt inslag i politiken, och dess  inverkan på arbetsmarknadens anpassningsförmåga var svårbedömd. En av kommunister ledd facklig opposition, den så kallade Enhetskommittén med generalstrejk på programmet, var stark inom fackföreningsrörelsen åren före den kommunistiska partisprängningen 1929. Syndikalisterna erkände inte avtal såsom bindande, vilket försvårade konflikter under deras inflytande. Svenska arbetsgivareföreningens ordförande och direktör Hjalmar von Sydow påpekade i riksdagen att ett fåtal syndikalister, en minoritet på arbetsplatsen, kunde förmå även medlemmar i LO-anslutna förbund att lyda deras blockad.

    Skulle staten betala understöd till arbetare som vägrade ta arbete med avtalsenlig lön, därför att fackliga fribytare förklarat arbetsplatsen i blockad? Skulle varje strejk, oavsett dess berättigande, utlösa arbetslöshetshjälp till dem som annars kunnat vara i arbete? Det ansåg inte Herman Lindqvist och inte heller Rickard Sandler.

    Stripadirektivet gav upphov till en martyrmyt. I arbetarvärlden fixerades bilden av Carl Gustaf Ekman och de frisinnade som oförsonliga motståndare. Det har emellertid visat sig att LO-förbunden är tämligen osentimentala vid konflikter som drivs av ”fel” organisation; en blockad som är ett led i en facklig gränskonflikt behöver inte alltid åtlydas. Och även socialdemokraterna har varit beredda att hänvisa arbetslösa till arbetsplatser i blockad. I ett betänkande om arbetslöshetsförsäkring 1928 föreslog de socialdemokratiska ledamöterna, bland dem Herman Lindqvist, att erbjudet arbete inte skulle anses lämpligt om det gällde ”en arbetsplats, där arbetskonflikt pågår”. Men i kommentaren till denna skenbart entydiga regel skrev de att uttrycket ‘där arbetskonflikt pågår’ endast syftade på ”sådana arbetskonflikter, som beslutats eller godkänts enligt de principer, som tillämpas av fackförbund, tillhörande Landsorganisationen i Sverige”. (SOU 1928:9.)

 

Vild strejk inget hinder för arbetsanvisning

Sedan kollektivavtalslagen dragit en klarare gräns mellan tillåtna och otillåtna arbetskonflikter, kunde motsättningen kring Stripadirektivet lätt övervinnas. Riksdagen bestämde i bred enighet 1933 att ”olagliga konflikter eller okynneskonflikter inte skola respekteras”. Även tillåtna konflikter kunde ha okynneskaraktär, vilket fick prövas av tillsynsmyndigheten. En strejkdrabbad arbetsplats kunde med andra ord erbjuda lämpligt arbete för en arbetslös.

   Och så har det i princip förblivit till våra dagar. Riksdagsbeslutet 1933 bekräftades i a-kassekungörelsen 1956 och arbetsmarknadskungörelsen 1966. I den allmänna omstöpningen av arbetsrätten på sjuttiotalet skedde emellertid en viktig förändring. Regeringen framhöll ( i proposition 1973:56) att en otillåten konflikt eller en okynneskonflikt inte skulle inverka på bedömningen av vad som är lämpligt arbete. Men vid tillämpningen av denna regel fanns det  ”anledning att ta hänsyn till arbetssökandens personliga svårigheter att godta ett arbetserbjudande vid företag som drabbats av konflikt”. Föredragande statsrådet tillade: ”Jag vill betona att sådana hänsyn skall tas endast då speciella skäl föreligger.”

    I arbetsmarknadssstyrelsens regelbok för a-kassor har den sistnämnda formuleringen uteslutits. Verket har på eget bevåg strukit ett streck över vad som återstod av C. G. Ekmans ”strejkbrytardirektiv”.

    Den andra stridsfrågan under tjugotalet var hur man skulle avgränsa den krets av arbetare som borde räknas som parter i en konflikt och därmed avstängas från hjälp. Socialdemokraterna i utredningen om arbetslöshetsförsäkring ville avstänga endast dem som omfattades av stridsåtgärder. Det ville också Gustav Möller. Avgörande borde vara om någon materiellt stöder den ena parten i en konflikt, inte vad vederförande kunde få för skada eller nytta av stridens utgång, skrev han i utredningsdirektiv som ny socialminister 1932. ”Denna principiella ståndpunkt tillgodoser också enligt min mening anspråket, att staten skall iakttaga neutralitet i striderna på arbetsmarknaden, i den mån detta krav över huvud har någon gripbar mening.”

    I riksdagen blev det en kompromiss 1933. Avstängning på grund av en konflikt borde drabba dels de direkt berörda och dels sådana arbetare som blivit arbetslösa på grund av konflikten och vilkas löne- och anställningsvillkor skäligen kunde antas bli påverkade av den. Denna regel stod sig till 1969, då den ändrades i riktning mot Gustav Möllers ståndpunkt.[1] Sedan dess avstänger man dem som blivit arbetslösa på grund av konflikten och vars löne- och anställningsvillkor är beroende av stridens utgång. SAF talade förgäves för en vidare avstängning. I en samordnad avtalsrörelse borde alla som tillhörde  centralorganisationerna räknas som parter. Den som förlorar arbetet som en sekundär konsekvens av stridsåtgärder borde inte försörjas av staten utan av sin organisation.

    Gradvis har konfliktdirektiven anpassats till de fackliga synpunkterna – hela tiden under åberopande av statens neutralitet.  

  

Hyresbidragen under metallstrejken 1945

Åren 1920-1936 var minoritetsparlamentarismens tid. Många krävde lagstiftning om  samhällsfarliga konflikter, om tredje mans rätt, om fredat skyddsarbete under konflikter och annat, men resultatet blev magert. Kollektivavtalslagen 1928 och lagen om förenings- och förhandlingsrätt 1936 berörde inte de mest ömtåliga frågorna. I stort sett förblev staten passiv och därmed neutral inom den kollektiva arbetsrättens område. Efter Saltsjöbadsavtalet 1938 adlades denna passivitet till en ideologi, som kom att omfattas allmänt fram till sjuttiotalet.

    Frågan om statens neutralitet blev på nytt kontroversiell under metallstrejken 1945, som pågick i fem månader. Strejken drevs fram av kommunister och med dem förbundna så kallade ”frifackliga”, som tillsammans hade majoritet i Metalls avtalskonferens och förhandlingsdelegation. Konflikten var lika omfattande som storstrejken 1909, mätt i antalet förlorade arbetsdagar. Fyra medlemsomröstningar ägde rum, och opinionen för strejk segrade varje gång. Eftersom Metall ställde krav som låg högt över vad andra förbund accepterade, var LO-ledningen kallsinnig. LO gav inga bidrag utöver vad stadgarna föreskrev. Strejken var i grunden en kraftmätning mellan kommunister och ”reformister” inom fackföreningsrörelsen.

    Enligt stadgar och praxis förbjöd SAF sina delägare att bereda de strejkande något som helst arbete. En särskild förmaning riktades till arbetsgivare i skogsbruket, eftersom man förutsåg att många strejkande skulle söka sig dit. Blockaden mot skogsarbete i SAF-företag var kännbar och kallades i agitationen en ”svältukas”. De strejkande var enligt Metalls stadgar skyldiga att söka annat arbete för att minska trycket på konfliktfonden.

    Behovet av arbetskraft i skogen var stort på grund av bränslebristen, och ungefär 8 000 metallarbetare kom under strejken att arbeta hos Domänverket och andra skogsägare utanför SAF. För skogsarbetare utan yrkesvana utgick sedan 1941 vissa stimulansbidrag, som skulle ge kompensation för att deras ackordslön blev låg. Arbetslöshetsnämnder kunde ge behovsprövade hyresbidrag till icke yrkesvana arbetslösa som tog arbete i skogen, men enligt den så kallade hjälpkungörelsen 1934 kunde inga arbetslöshetsbidrag ges till strejkande, eftersom detta skulle strida mot statens neutralitet.

     Kring dessa hyresbidrag utspelade sig, enligt statsvetaren Hilding Johansson, ”den hårdaste politiska striden i riksdagen under samlingsministärens tid”. Huvudmotståndare  var statsråden Tage Erlander och Bertil Ohlin.

     I mitten av februari uppvaktade Metalls ledning Erlander för att utverka dels en lagändring om hyresbidragen och dels en vädjan till SAF att häva blockaden inom skogsbruket mot strejkande. Per Albin Hansson kallade till sig SAF:s ordförande och direktör och bad dem att häva blockaden. Svaret blev nej, bland annat därför att den fackliga sidan hade skärpt konflikten genom sympatiåtgärder mot industrins transporter. Regeringen föreslog i en proposition att bestämmelserna skulle ändras så att hyresbidraget skulle kunna utgå också till strejkande. Alla de borgerliga statsråden reserverade sig, men riksdagen biföll propositionen.  

    Socialdemokraterna och de borgerliga var ju sedan länge varit överens om att  arbetslöshetsunderstöd inte skulle utgå till arbetare i konflikt. Regeringsmajoriteten ansåg emellertid att hyresbidraget borde jämställas med andra bidrag till ovana skogsarbetare och därmed utgå även till strejkande. Erlander skriver i memoarerna att den folkpartistiske justitieministern Thorwald Bergquist och den bondeförbundet närstående juristkonsulten Nils Quensel stödde hans uppfattning. ”Efter några dagar meddelade dock Bergquist mig att han var tvingad av sitt partis riksdagsgrupp att följa sin partiledare Bertil Ohlin.”

    Fyra regeringsmedlemmar, Per Albin Hansson, Erlander, Ohlin och högerledaren Fritjof Domö, deltog i riksdagsdebatten. Deras anföranden var de som mest inriktades på principfrågan. Övriga inlägg speglade främst missnöjet på landsbygden med att de ordinarie skogsarbetarna hade sämre villkor än de ovana.

    Statsministern menade att neutralitetskravet innebar att samhället inte kunde vidta särskilda åtgärder till den ena partens förmån i en konflikt. ”Ingen har ställt det kravet att samhället under en konflikt skall förhindra i konflikten indragna arbetare att erhålla annat arbete. Det är den springande punkten.” Frågan är, fortsatte han, om neutraliteten bryts därför att strejkande metallarbetare erbjuds skogsarbete på samma villkor som de som gäller för alla andra arbetare? Inga särskilda förmåner hade tillskapats för metallarbetarna. Bestämmelserna om ovanebidragen gällde före metallkonflikten. ”De få taga arbete på samma villkor som andra. Är detta att bryta neutraliteten?”

    Per Albin Hansson berörde inte det förhållandet att statsmakterna medvetet lagt fast andra regler för strejkande än för arbetslösa. Det hade varit logiskt utifrån neutralitetsnormen om strejkande hade uteslutits även från övriga bidrag till ovana skogsarbetare, men därom var ingenting sagt 1941. Erlander hävdade i debatten att hyresbidraget formellt hade fått karaktären av arbetslöshetshjälp därför att det var behovsprövat. Man hade letat efter organ som var vana att behovspröva och funnit att de kommunala arbetslöshetsnämnderna var mest lämpliga. Detta var inte skäl nog att särbehandla strejkande. Att vägra dem hyresbidrag vore ”ett ställningstagande i konflikten på arbetsgivarnas sida”, ansåg Erlander.

    Bertil Ohlin menade att det mest naturliga hade varit att inte ändra bestämmelserna  under pågående konflikt. Arbetsmarknadskommissionen hade beslutat att ovanebidrag skulle utgå till strejkande inom ramen för gällande direktiv. Ohlin lät förstå att beslutet kunde ifrågasättas men menade att bägge sidor borde ha avstått från att yrka på en förändring medan konflikten pågick. Han fäste vikt vid att hyresbidraget till skillnad från övriga ovanebidrag var behovsprövat. ”Det förefaller icke självklart att ett sådant bidrag skall utgå till strejkande, som ha högre lön än skogsarbetarna. Det behov, som ger anledning till hyresbidraget, har ju direkt framkallats av de strejkande själva genom konflikten!” Det rörde sig här om ett annat slag av behov än det som myndigheterna haft i tankarna när de beslutat behovspröva bidraget. 

     Erlander berättar i memoarerna om Per Albin Hansson reaktion. ”Han var efter debatten mycket förgrymmad på mig för att jag i mitt anförande ingalunda dolt min mening att intensiteten i de borgerligas angrepp visade att det var en betydande skillnad mellan socialdemokratisk och borgerlig uppfattning om vad neutralitet i arbetskonflikter innebar.” Erlander tyckte att de borgerligas resonemang var ”en suddigare upprepning av C. G. Ekmans argumentation under 1920-talet”.

    Även Ohlin behandlade striden om hyresbidragit i memoarerna. Han påpekade att staten varken före eller efter 1945 betalat bidrag till strejkande. För honom var intensiteten i debatten något som Erlander stod för – han själv hade bestämt sig för att inte ”ta i hårt”.  

    Debatten i andra kammaren pågick i sju timmar. De borgerliga partierna var i underläge. Den socialistiska väljarandelen var 56,9 procent i riksdagsvalet 1944. Efter alla strider under tjugo- och trettiotalen visste alla att regelverket kring konflikter på arbetsmarknaden hörde till det mest ömtåliga; att ändra var att röra vid en smärtnerv. De borgerliga oroades av tecken på att socialdemokraterna ville frigöra sig från principen att staten skulle vara neutral. Erlander och Ohlin var väl förtrogna med problemen, och det är signifikativt att den första sammandrabbningen mellan dem gällde just hur staten skulle förhålla sig till de motstående intressena på arbetsmarknaden. I pressen sågs tvisten om hyresbidragen som ”ett förebud om den brytning av den politiska samarbetslinjen, som förr eller senare måste komma” (Upsala Nya Tidning). Erlander menade efteråt att diskussionen övertygade de socialdemokrater som hade trott på fortsatt samlingsregering om att det var dags för en skilsmässa.

     I riksdagen väckte kommunisten Hilding Hagberg en motion om att verkstadsindustrin skulle åläggas, med stöd av förfogandelagen, att återuppta produktionen och ta tillbaka arbetarna på de villkor Metalls förhandlingsdelegation hade föreslagit. Metalls ledning tog avstånd från Hagbergs framstöt, och LO:s representantskap gjorde i april ett utförligt principuttalande mot statliga tvångsingripanden i lönekonflikter. Bara vid fria, omedelbara förhandlingar mellan parterna kan alla de faktorer som påverkar löneläget på den privata arbetsmarknaden utöva sitt fulla inflytande, hette det. Representantskapet varnade för att statlig lönereglering skulle beröva fackföreningarna karaktären av självständiga kamporganisationer och försvaga den känsla av intressegemenskap och den solidaritetsmoral som var rörelsens sammanhållande kraft.

     Så länge den politiska majoriteten var borgerlig behövde LO inte anstränga sig att övertyga sina medlemmar om det olyckliga i statlig lönereglering; detta sågs av alla som en självklarhet. Men på våren 1945, när det fanns en stor arbetarmajoritet i riksdagen och  kommunister var nära att ta kontrollen över det största fackförbundet, tvingades LO argumentera för sin hållning. Viktigt var att representantskapet påpekade att många olika faktorer borde påverka lönesättningen. Det gick inte att lägga en statlig mall över den privata arbetsmarknadens lönefrågor.

     Talmannen vägrade att remittera Hilding Hagbergs motion till utskott. Hagberg väckte då i stället en interpellation, som gav regeringen anledning att på nytt säga nej till statlig inblandning. Hagberg menade att det vore en skandal om, i en tid när de ”nazistiska tyrannerna tvingas kapitulera, tyrannerna i Sveriges Verkstadsföening skulle lyckas tvinga arbetarna på knä”.

    

När Olof Palme stoppade SACO-konflikten

Vid enstaka tillfällen har statsmakterna varit beredda att ingripa med tvång i strider på arbetsmarknaden. En proposition lades fram 1955 om tvångsskiljedom i en sjöbefälskonflikt. Det var formellt sett inget brott mot neutraliteten, eftersom skiljeförfarandet bygger på opartiskhet.

    Av annan karaktär var ingripandet mot SACO och Statstjänstemännens riksförbund (SR) våren 1971. När de två organisationerna gick ut i strejk meddelade statens avtalsverk att man inte skulle förhandla med SACO och SR under pågående konflikt, ett handlingssätt som annars brukat tillämpas endast vid vilda strejker. I Dagens Nyheter sade statsminister Olof Palme att han ställde sig bakom beslutet. Han menade att de högutbildades ”hårda och skickliga förhandlare” sedan femtiotalet utnyttjat en fördelaktig marknadssituation. ”Det är i dag relativt gott om människor med längre teoretisk utbildning. Detta måste få konsekvenser för löneutvecklingen. - - - Hela löneutvecklingen måste bli en annan när 85 procent i stället för tre procent har utbildning på gymnasienivå. Det är helt orimligt att bevara en gammal tids löneklyftor.”

    SR-strejken lamslog tågtrafiken, stora grupper av statstjänstemän var i strejk eller lockout, och staten varslade om lockout även mot officerarna. I en proposition föreslogs att regeringen skulle ges rätt att föreskriva fortsatt giltighet av kollektivavtal under sex veckor, vilket innebar att stridsåtgärderna ”frystes”. Regeringen hävdade inte att konflikten var samhällsfarlig, däremot att den hotade ”väsentliga medborgarintressen”. På så sätt undvek man den prövning av samhällsfarligheten som annars skulle ha skett i en särskild nämnd. Om något skiljeförfarande var inte tal. Parterna skulle genom tvångslagen ges tid för normala förhandlingar under fredsplikt.

     Regeringen argumenterade inte lönepolitiskt för sitt lagförslag. I riksdagen höll emellertid Träindustriarbetareförbundets ordförande Yngve Persson ett anförande, som nästan hälften av de socialdemokratiska riksdagsmännen instämde i. ”Enligt min uppfattning har arbetsmarknadens parter i vår demokrati fått i uppdrag att sköta en arbetsuppgift. Den uppgiften låter vi parterna behålla så länge de sköter den något så när tillfredsställande.” ”… i det moderna, högt utvecklade samhället kan staten inte stå på sidan om lönepolitiken vid värderingar som skall vara avgörande för utvecklingen på det här området. Den måste ställa sig mitt uppe i debatten och ta ställning – inte i första hand som arbetsgivare utan rent politiskt…” ”Om en liten grupp, med en politik utan förankring i den samhällsmoral vi har, för en hänsynslös politik som inte knäcker samhället allvarligt men skadar stora intressen, så är det skäl nog för mig att ingripa…” ”… man gör det för att sätta sig över 1970-talets politiska tänkande, där jämlikhetstanken väger enormt tungt....Nej, naturligtvis skall SACO tas i örat och det ordentligt!”

    Fullmaktslagen 1971 uppfyller inte någon av de möjliga definitionerna av statlig neutralitet. Staten genomdrev med sin tvångsmakt en viss lönefördelning, som ansågs politiskt önskvärd. Det som gynnades var inte entydigt ett arbetsgivarintresse, snarare ingrep staten till förmån för LO:s solidariska lönepolitik gent emot de högre utbildade statstjänstemännen.

    Ingripandet hade förberetts en längre tid i den offentliga diskussionen. Sedan mitten av sextiotalet hade LO:s ordförande Arne Geijer ofta angripit tjänstemännens krav på att kompenseras när arbetarnas villkor förbättrades. Han beskrev dilemmat i ett tal vid den socialdemokratiska partikongressen 1967, en tid efter SACO:s lärarstrejk 1966. Teoretiskt kunde man tänka sig att använda de snabbt ökande ekonomiska resurserna för att jämna ut inkomsterna – ”men all erfarenhet säger att det inte är möjligt, om vi ska bibehålla den frihet för arbetsmarknadens parter som vi hittills haft och har”. Hela samhället är nuförtiden organiserat, sade Geijer. Om LO lyckas lyfta sina låglönegrupper, så stiger genomsnittslönen inom industrin. TCO och SACO anser då att de är berättigade till kompensation. Hur ska man i så fall klara utjämningen? Geijers slutsats var ”att en inkomstutjämning på den svenska arbetsmarknaden säkerligen kräver ett uppgivande av eller i varje fall ett naggande i kanten på den fria förhandlingsrätten”. Den uppfattningen spred sig i slutet av sextiotalet i de fackliga leden. Den fria förhandlingsrätten började framstå som ett hinder för de fackliga utjämningskraven.

   

Facklig-statlig samverkan

Principen att staten skulle vara neutral mellan de motstående intressena nämndes sällan under sjuttiotalet. Förhandlingsrätten för de statsanställda gav regeringen en möjlighet att ta ledningen i avtalsrörelserna och att främja en politiskt betingad löneutjämning över hela arbetsmarknaden. Sjuttiotalets arbetsrättsliga lagstiftning, främst förtroendemannalagen och medbestämmandelagen, innebar ett starkt partitagande för det fackliga intresset i frågor som sedan Saltsjöbadsavtalet varit fridlysta för statlig reglering. Staten och fackföreningsrörelsen bildade en allians, som förändrade samspelet mellan arbetsgivare och fackföreningar. Däri låg en huvudorsak till att SAF från början av åttiotalet drog sig ur de samordnade löneförhandlingarna och så småningom lade ner sin förhandlingsavdelning.

     Statens sätt att förhålla sig till de motstående intressena på arbetsmarknaden rör en central konfliktlinje i svensk politik under 1900-talet. Gränsen gick till en början mellan högern och den samlade vänstern, som stod hårt emot varandra i fråga om föreningsrätt och lagstiftning mot fackföreningar. Senare kom skiljelinjen att gå mellan socialdemokratin och de borgerliga partierna. Arbetslöshetsdirektiven var den enskilt mest omstridda frågan i svensk politik under tjugotalet, och de var den huvudsakliga orsaken till att den tidigare vänsteralliansen upphörde. Senare bidrog de till att samlingsregeringen avgick.

    Under senare tid har den politiska gränslinjen varit mindre tydlig. Fullmaktslagen 1971 och de nya arbetsrättsliga lagarna antogs med breda majoriteter i riksdagen. Det regelverk på arbetsmarknaden som byggde på idén om statliga neutralitet har till stor del förlorat sin förankring i opinionen och bland organisationerna. I stället har vi fått en ideologisk klyvning mellan en nyliberalism, som förkastar all ”kollektivism” på arbetsmarknaden, och ett  korporatistiskt tänkande, för vilket det är helt naturligt att staten favoriserar fackföreningarnas intressen, som anses sammanfalla med folkmajoritetens. Ingendera sidan säger sig värna om statens neutralitet mellan arbetsgivare och fackföreningar.          

       

 

 

 Litteratur

Back, Pär-Erik, Svenska Metallindustriarbetareförbundets historia 1940-1956. Stockholm 1977.

Berg, Håkan, Riksdagen och föreningsrätten 1899—1951. (På liberalismens grund.)       Stockholm 1953.     

Casparsson, Ragnar,  LO under fem årtionden. 1898—1923. Stockholm 1947.

Casparsson, Ragnar,  LO under fem årtionden. 1924—1947. Stockholm 1948.

Casparsson, Ragnar, Saltsjöbadsavtalet i historisk belysning. Karlskrona 1966.

De Geer, Hans, Arbetsgivarna. SAF i tio decennier. Stockholm 1992.

Erlander, Tage, 1940-1949, Nacka 1973.

Geijer, Arne, Inkomstutjämning och lönepolitik. (Tal vid socialdemokratiska partiets extrakongress 1967.) Stockholm 1968.

Lindeberg, Sven-Ola, Nödhjälp och samhällsneutralitet. Lund 1968.

Meidner, Rudolf, Samordning och solidarisk lönepolitik under tre decennier. (Tvärsnitt. Sju forskningsrapporter utgivna till LO:s 75-årsjubileum 1973.) Stockholm 1973.

Nycander, Svante, Kurs på kollision. Inblick i lönerörelsen 1970-71. Helsingfors 1972.

Ohlin, Bertil, Memoarer. Socialistisk skördetid kom bort. Stockholm 1975.

Palme, Sven Ulric, Karl Staaff och storstrejken 1909. Stockholm 1959.

Treslow, Kjell, Verkstadsstrejken 1945. En studie av arbetsmarknadens förhandlingssystem vid konflikt. Licentiatavhandling vid Stockholms universitet 1972, opublicerad.

Westerståhl, Jörgen, Svensk fackföreningsrörelse. Organisationsproblem. Verksamhetsformer. Förhållande till staten. Stockholm 1945.

Wigforss, Ernst, Minnen II. 1914-1932. Stockholm 1941.

Öhman, Berndt, Svensk arbetsmarknadspolitik 1900-1947. Halmstad 1970.

Riksdagens protokoll.

SOU 1968:37, Konfliktdirektiv. Begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt.

SOU 1984:18, 19, Arbetsmarknadsstriden I resp. II.

SOU 1998:141, Medling och lönebildning.

Dagens Nyheter 2/3 1945, 17/2 1971.

 



[1] Lagen om begränsning av samhällsstöd vid konflikt. 1969:93.